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PPP财政管理办法为政府信用背书

来源:未知;发布时间:2016-10-28 09:23

  

 文章导读

  PPP在国内推广了近两年时间,财政部分别推出了三批示范项目,但项目落地的进度不如预期,截至2016年6月底,前两批示范项目的落地率分别为76%和45%;在已经落地项目中,处于准备阶段的项目分别占20%和36%。对于示范项目进度滞后,笔者认为,其中重要因素之一是企业对政府的“契约精神”缺乏信心。

  来源:中国水网

  作者:北京天地人环保科技有限公司总经理 谢涛

  自2014年11月26日发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》以来,PPP在国内推广了近两年时间,财政部分别推出了三批示范项目,但是项目落地的进度不如预期,截至2016年6月底,前两批示范项目的落地率分别为76%和45%;在已经落地项目中,处于准备阶段的项目分别占20%和36%。对于示范项目进度滞后,笔者认为,其中重要因素之一是企业对政府的“契约精神”缺乏信心。

  从早期实施的BOT项目来看,相当部分的BOT政府主体出现了不同程度的违约,其中比较普遍的问题是污水处理费的支付滞后,或是污水、垃圾不足时政府不承担任何责任。正因为这些原因,导致了企业不愿意积极投入到PPP项目中,或者将风险降到最低。

  有行业内资深PPP专家指出,现在行业内的潜规则是财政收入达到百亿或是百强县市的PPP项目才能展开投资评估。很显然,不能仅仅依靠这样简单粗暴的规则来判断PPP项目质量的好坏。但是,这从某种意义上折射出了民间资本对于PPP项目的一种心态。这种心态的潜台词是“只有地方政府非常富裕,有非常充足的支付能力,才可能履行PPP项目的支付义务,而欠发达地区或者财政收入不高的地区,政府严格履行责任的风险非常高”。很难说,欠发达地区的政府就不会坚守契约精神,但是政府确实给企业留下了如此这般的印象。在笔者身边,甚至有地方政府以高于市场二倍价格的房产强制性冲抵政府债务,这其实是严重的违约与掠夺。

  企业在政府面前,天生是劣势的。企业与企业之间,尚可通过法律途径来维护自身的权益,而对于政府而言,虽然可以通过法律来约束,但实际可操作性不强,众多项目的支付均从财政账户支付,有哪个法院能把财政账户封了?其实,PPP是政府以其执政公信力作为质押,来吸引民间资本进行城市基础设施的投资建设,激发民间资本的活力,解决财政资金不足,将政府投资逐步转为政府购买服务的模式。但是,由于前期社会资本需要大量的资金投入,如果政府不具备高度的契约精神,将给企业带来严重的损失,甚至毁灭。PPP的道路,离不开双方的契约精神与诚信,否则就是万丈深渊。

  可喜的是,财政部在今年10月20日印发了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(以下简称:“暂行办法”),可以说恰逢其时,对各级政府在PPP项目的项目评审、预算编制、支付等重要环节做出了约束,规范了项目的操作流程,为政府信用做出了浓墨重彩的背书,致力于为企业解决后顾之忧,将推动以各级政府为“马首”的社会诚信体系的建设。

  从文件本身来看,以下几个方面对PPP项目的推进、降低民间资本的投资风险、引导政府和企业建立诚信社会、共守契约精神有着积极的意义:首先,从项目的识别上,强调“物有所值”,所有的项目要进行财政支付能力评价,通过项目本身的论证和支付能力的论证,确保了项目的质量,此为项目顺利实施推进的基础,也是充分保障各方利益的基础;其次,规范了对选择社会资本的工作流程,通过“公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商”等方式确定社会资本方,让国企、民企有了公平参与的机会;再者,在PPP项目的支付方面,规定将项目的支付纳入财政中长期规划,保障项目全生命周期的财政支付。文件还特别强调,因政府原因导致PPP项目终止,政府应该承担赔偿责任。

  然而,制度仅仅是制度。契约精神不是靠制度或者规范来实现的,契约精神是以自由的选择、平等共赢的思想、对双方的责任和共同的诚信作为载体并体现的,制度仅仅能为这种精神的形成提供必要的土壤和环境,却无法让契约精神从天而降。因此,该如何“捍卫”各级政府在PPP项目中的契约精神?

  笔者认为,首先,我们应该在PPP项目过程中,充分尊重与保护契约,契约的诚信不可能通过人的自律来实现。在很多PPP合同中,存在着政府作为强势一方的不平等的违约条款,企业方一旦违约将面临严重的违约责任,但是对于政府方的违约责任往往轻描淡写甚至没有,其实这本身就是对契约的不尊重。另外,由于政府工作人员更迭频繁,上一届政府签订的合同,下一届政府往往不重视或者不履行。笔者认为,政府管理部门应该充分尊重、践行契约精神,尊重民间资本,按照平等、诚信的原则在PPP合同中约定对等的违约责任。其次,契约精神的建立需要可执行的严格制度、法律作为基础。需要通过制度、法律,让违约方感到强大的压力,让违约变成一种要付出重大代价的行为,让失信的人寸步难行。虽然“暂行办法”规定了——如果政府不支付,上级财政可以直接转移支付,但是,更应该将不守信的政府官员纳入失信档案,限制其职位的晋升,将其调离PPP项目管理官位。

  契约精神是西方社会的主流思想,其实并不意味着西方人比中国人更加愿意守信,而是其失信的代价太大,可能超出了自己的承受能力。中国以“礼仪之帮”著称于世,在中国的传统的文化中守信也是一种美德,两千多年前的孔子就强调“一诺千金”“言必行,行必果”,在我国历史上各种守信的人物和故事被广为传诵。要构建诚信社会、发扬契约精神,必须建立我国的诚信体系,而不能仅仅依靠自我约束、道德约束,用严格的制度、平等的合同把契约精神注入到我们的文化中,构建我们自由、平等、信守、契约的PPP项目实施环境。

  这次财政部的文件掷地有声,我们相信,文件的出台能够推动PPP项目诚信体系的建设,能更加充实、丰富契约精神的内涵,为我国经济的发展释放更大的活力。

  

  作者:谢涛 北京天地人环保科技有限公司总经理

  环境产业CEO特训班第三期学员

  北京天地人环保科技有限公司,专业从事高浓度废水处理和特殊物料分离,掌握有厌氧、好氧、微滤、超滤、MBR、DTRO、DTL-RO、DTNF、分盐、高级氧化、浓缩液零排放、腐植酸提取等多种处理技术,业务涵盖城市生活垃圾、焚烧发电厂渗滤液、煤化工浓盐水、制药废水、脱硫废水、城市应急供水等多个领域。

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